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技术民主国家联合，打造数字合作新时代

作者：杰拉德·科恩（Jared Cohen）

理查德·范登（Richard Fontaine）

译者：金文菁

法意导言

杰拉德·科恩（Jared Cohen）是前美国国务院政策规划官员，目前担任谷歌旗下科技孵化器Jigsaw首席执行官，并兼任外交关系委员会高级研究员。理查德·范登（Richard Fontaine）是新美国安全中心的首席执行官，曾在美国国务院、国家安全委员会工作，并担任参议员约翰·麦凯恩（John McCain）的外交政策顾问。

本文发表于《外交事务》2020年第六期（11月/12月刊），作者倡议美国等“科技民主国家”建立全新的国家集团“T12”，以在对抗中国等国家在新技术领域的迅速崛起时，能够作出协调一致的回应，恢复布雷顿森林体系建立以来西方国家多边合作的历史传统。

图为本文作者杰拉德·科恩（右）与谷歌前CEO埃里克·施密特

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在数字时代的开端，民主似乎占据天生优势。美国与其志同道合的伙伴走在科技发展的前沿，这些国家的政策制定者们利用互联网与生俱来的自由化效应，对世界各地的独裁者们形成威慑。美国在科技上的优势使其军事力量更强大，经济更繁荣，而其民主也更有活力——至少理论上如此。

自此之后，其他国家也追赶上来。中国正是其中之一，它不仅是一个科技崛起的大国，现在还成为了美国的对手。中国在多个领域——包括面部和语音识别、5G、电子支付、量子通信和商用无人机市场——已经超越了美国。古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯、委内瑞拉和其他国家的领导人也在效仿中国，越来越多地将利用科技达到限制自由的目的。尽管美国在人工智能和半导体生产等领域仍具有一定优势，但在制定技术使用的整体战略方面，美国已经落后于中国。

与此同时，美国与其盟友正在逐渐抛弃其合作传统。它们并未在有关共同利益的议题上进行合作，反而被国家利益分歧扯得四分五裂，对其他国家在新技术领域的合作的反应也毫无章法。尽管大多数民主国家官员现在都承认，新技术正以深刻的方式塑造世界，但奇怪的是，在管理这些新技术领域时，他们仍然各自为政，彼此脱节。所谓协调，不过是零星的、被动的、临时的。

自由民主国家已经没有时间再采取一致行动了：谁塑造了人工智能、量子计算、生物技术和下一代通信技术，谁就将在未来几十年内取得经济、军事和政治上的强大优势。尽管如此，先进民主国家依然拥有其他国家所没有的东西：为了全体利益而进行多边合作的悠久历史。

由于问题如此错综复杂，现在需要的并不是零碎的解决方案，而是一个能够使目标相同的各国聚集此处共同制定应对方案的、包罗万象的公开讨论。这个由领先“科技民主国家”——列出一个较为合理的成员名单之后，我们可以将其称为T12——组成的联盟，将帮助民主国家在全球科技竞争中重获主导权。这一计划让这些国家在关键领域保持竞争优势的同时，可以在使用新技术时推广自己的规范和价值观。最重要的是，它将有助于各国协调一致，应对今日全球秩序面临的主要威胁。

领先的其他国家

华盛顿一直试图用一个连贯的方针指导美国在全球科技发展中扮演的角色，但许多国家并非如此。特别是中国，它已然认识到现有的国际秩序和规则很大程度上是前数字时代所书写的，而现在中国有机会成为新规则的制定者。北京正在通过快速建立一流军事能力并在全球市场上部署这些能力来实现这一目标，特别是在美国势力较为薄弱或几乎无存的地区。例如在津巴布韦，中国的人工智能公司云从科技（Cloudwalk）正帮助其建立全国性面部识别系统，为当地政府的政治把控增添了又一强大工具。

但诸如此类的前瞻性布局并非单边作为。中国、俄罗斯和其他国家正在围绕一个有利于自身利益的全球视图展开协调行动。它们正在为上合组织等排他性地区组织制定新技术应用标准，而上合组织成员国已经同意在信息安全、机器人、电子商务等领域开展广泛合作。它们还通过国际电信联盟等全球性论坛开展工作，其中一些国家支持推动为不负责任的监控系统制定国际标准。与许多西方自由民主国家不同，相当多的国家已经意识到：技术，包括创新的力量，使用标准的制定，以及决定如何使用技术的制度的建立，已经不仅仅是一个被淹没在繁杂外交政策议程中的小众的工具主义问题——它们是现代地缘政治竞争的核心要素。

另一方面，美国在大部分科技发展进程中较为被动。中国在5G、人工智能和量子通信领域的快速发展曾困扰多届美国政府。对于中国的“数字丝绸之路”政策，美国政府难以给出简明的应对方案（“数字丝绸之路”指伴随“一带一路”倡议的一系列科技基础设施项目），对于中国正在推行的数字货币，美国政府也没有有效的应对措施。同时，美国和其盟友始终在尝试界定网络攻击的交战规则，对于使用高科技压迫国民的行为也给予了不甚恰当的回应。美国的政治家时常抱怨北京在技术标准制定方面的主导权，以及其盟友对中国科技基础设施建设的顺应态度。他们在改变游戏本质和游戏规则上遇到了困难。

这是一场多边主义的失败。世界各地的自由民主国家完全没有在应当协作的众多问题上联合起来。他们对某些国家滥用技术的反应往往是分散的。自由民主国家的利益存在分歧，国家之间存在争端，因此无法达成任何合作。在这些国家内部，当国内当局与国家安全部门就如何应对选举干预、虚假信息和黑客攻击方面产生意见冲突时，往往会陷入瘫痪。自由民主国家没有寻求广泛合作，而是拿出了一些分散的解决方案：例如，加拿大和法国组建了一个专家小组负责监督人工智能政策的发展，北约试图建立一套网络威慑学说等等。

围绕中国电信巨头华为5G而产生的纠纷，或许是民主国家反应不一、相互矛盾的最佳例证。在澳大利亚率先行动后，美国对华为采取强硬立场，禁止在美国5G网络中使用华为零部件，并禁止美国实体与华为从事任何形式的业务。美国还要求其他民主政体效仿它的行为，甚至威胁称，如果盟国使用华为产品，美国将不再向盟友提供关键情报。不过，华盛顿的反对立场仍然相对孤立，许多国家抵制来自美国的压力，指出没有其他成本更低的一站式技术能够替代华为。就连美国的亲密盟友加拿大和韩国也不顾华盛顿的反对，考虑在自己的5G基建中使用华为设备。

图为位于北京的面部识别系统

图片来源：《外交事务》网站

西方国家也对俄罗斯选举干预事件作出了类似的毫无章法的回应。尽管克林姆林宫干预了许多国家的选举，但这些问题仅仅被视为孤立的国内问题，目前只获得了被干预国的单边回应。俄罗斯干预2016年美国总统大选后，只有美国一个国家对其采取了惩罚性措施。同样，对于俄罗斯干预今年美国选举的报道，至今也没有获得任何来自盟国的协同回应。相比之下，在克里米亚事件和俄罗斯毒害英国前情报官员及其女儿的事件发生后，这些国家的回应就完全不同了。事件发生后，世界上的主要民主国家协调一致，联合作出回应并实施了新一轮制裁，共同驱逐了俄罗斯外交官。

从单边到多边

尽管目前民主国家受制于普遍合作的缺乏，但它们仍然保有共同协作的能力。历史在这方面为我们提供了有益参考。1973年，美国财政部长舒尔茨（George Shultz）在白宫图书馆召集法国、英国和西德财政部长举行非正式会谈。日本很快就加入了这个“图书馆集团”，组成G5，意大利和加拿大又先后加入，成为G7。在随后的几十年中，这一由领先自由民主国家组成的非正式集团成为国际社会中一支强大力量，包括在16年后加入的俄罗斯。在911事件和2008年全球金融危机中，该组织成员国协调一致，形成了统一的对策。

正如七国集团指引世界主要经济体的多边行动一样，一批科技民主国家——即拥有顶尖科技产业部门、领先经济水平和实现自由民主承诺的国家——必须在当今的数字科技问题上采取统一的行动。目前为止，这些主要经济体一直单独行动，如果将这些市场势力和国家力量结合起来，将形成一股潜在的强大联合势力。

现在，已有12个国家表达了加入这一集团的意向。美国无疑仍是世界领先的科技强国，而法国、德国、日本和英国都拥有庞大的经济体量和令人惊叹的科技产业部门。澳大利亚、加拿大和韩国的经济总量虽然较小，但仍然是科技领域的重要参与者。芬兰和瑞典也是如此，这两个国家都是电信和工程业强国。印度和以色列也同样是合理的成员候选国，它们蓬勃发展的科技和创新创业部门遍布全球。

鉴于这些志同道合的国家迫切需要合作，这个由科技民主国家所组成的T12集团将填补现代科技和地缘政治竞争的巨大缺口。T12成员国在一些领域确实存在分歧，但该组织可以为它们提供一个表达不满的平台。美国尤其应当欢迎其他国家加入，因为这些国家坐到谈判桌前，不仅将提高美国的数字科技优势，还会降低这些国家认为自己在中美的超级大国竞争中仅仅作为“棋子”而非“合作伙伴”的不满之感。

对T12而言，最合理的组织结构是非正式集团，而非一个布满秘书处的国际组织，或签署共同防御协议的正式联盟。尽管批评人士经常将G20和亚太经合组织峰会斥为一年一度的首脑聚会——不同种族的领导人身着特色民族服饰，互相合影留念——但这其实是外界的一种误导性刻板印象。实际上，这些国家集团在开展多边行动方面成果显著。

例如，在911事件之后，各国在八国集团峰会上作出具体承诺，防止此类袭击事件再次发生。正是由于当时所采取的的一系列行动，现在商用飞机加固了驾驶舱门，主要国际港口开始扫描集装箱，筛查危险物品，各国也限制了便携式地对空导弹的出口。八国集团同时也走在公共卫生事业的前列。2001年，该组织成立了全球防治艾滋病、结核病和疟疾基金会，通过投资科研项目和全球卫生项目拯救了数百万人的生命。2008年金融危机发生后，二十国集团承诺了总额超过5万亿美元的经济刺激计划，提出了新的金融监管要求，帮助遏制了随之而来的衰退后严重损失，并防止全球经济再次崩溃。

T12的首脑和部长会议也将为谋求私人部门和国际组织的帮助提供独特机会。年会可以成为商界领袖加入政府官员之列、共同协调应对新情况的舞台，例如新冠疫情中远程学习技术的完善和国际反恐的未来图景。这些会议的形式既可以是以议题为基础的，由政府邀请私人部门的重要人士对该议题进行重点讨论的，也可以是类似于亚太经合组织工商咨询理事会（APEC Business Advisory Council）一样的常设论坛，就该地区企业面临的问题向环太平洋地区领导人提出意见和建议。T12还可以建立多利益相关方（multistakeholder）模式的工作组和委员会，将企业、社会、政府和研究机构代表聚集在一起。这些组织可以将集体通过的建议提交各部长和国家首脑。同时，T12还可以与多边组织合作，例如与北约在人工智能方面合作，或者与经合组织在破坏性技术对工业的影响方面展开合作。

首要议题

T12能否成功，取决于其能否将概念上的吸引力转化为执行一项真正议程的具体细节。首先，可以从成员的信息共享开始讨论。各国政府可以通过T12了解并更新对方的供应链安全程度的信息，特别是在半导体等关键领域，在这一领域中，中国的目标是大幅降低美国、荷兰和日本的市场份额。各国可以进行跨国界的国际性供应链审查，特别是那些包含中国生产零部件或软件的供应链。成员国可以比较各自对中国5G技术的风险评估结果，互相检查量子计算进展，调查人工智能安全性，并分享防止知识产权窃取的策略。若计划迈出更有野心的一步，各国可以交换有关网络宣传、虚假信息、学术研究的完整性以及某些国家利用科技侵蚀民主自由的具体方法等相关信息。

T12的另一项关键工作是为新兴科技设定标准。研发最先进技术的国家和公司拥有宝贵的先行者优势：他们可以依照自身产品的未来应用方式设定标准。一个较好的测试案例是面部识别软件，它将证明T12在此方面是否具有潜力和前景。目前，这项技术已被应用于监视和监控目的，并被莫斯科用于将照片与社交软件账号相关联。主流民主国家尚未就面部识别技术的应用规则（包括面部识别在刑事司法系统中的作用）和数据收集准则上达成一致。T12可以通过逐步探索如何将此类技术应用于大型活动安保或协助司法调查，而不是将其作为公民控制或大规模威慑的手段。

除了帮助西方国家在与中国竞争时处于同一条战线之外，T12还是成员国在集团内部交换分歧意见的一种途径。例如，欧洲国家可能反对以色列的NSO集团（一家因间谍软件而饱受争议的科技公司）向其他国家出售手机监控工具，而美国可能反对欧盟因为对隐私权的过度强调而侵犯言论自由。各国在数据、隐私和言论自由方面都采取了不同的保护措施，而T12将允许各国互相了解这些差异。其最终目的是建立广泛的原则，理解分歧之所在，并减少成员国之间的隔阂。

T12的另一项功能是协调投资。各成员国可以合理分配用于创新和研究开发的资源以保障供应链。他们甚至可以签署明确的资金协议，以抗衡中国的数字丝绸之路战略和5G能力，并在量子计算、网络安全，以及检测由人工智能生成的伪造图像或视频（又称“深度伪造”，即“deepfakes”）的工具等领域启动联合项目。在更具推测性的科技领域，T12可以检验3D打印技术的进步，基于量子力学的大概率无法被攻破的加密技术，以及微观传感技术。更进一步，T12还可以发起联合基金，向寻求可靠5G设备和其他先进技术并符合自由价值观的发展中国家提供贷款和担保。

最后，T12还可以成为一个协调政策的平台。各成员国可以协调对网络监视工具的出口管制；规范区块链（即记录全球交易的数字账户）的使用，以确保国防制造和医疗设备供应链的完整性；为各种3D打印技术确立通用标准；甚至可以在教育和移民政策上协商一致，以培养并留住顶尖科技人才。更广泛地说，T12阐述的是一个基于创新、自由、民主合作和自由价值观的未来发展图景。

更庞大，更进取

随着时间的推移，T12可能会扩张并寻求转型，就像五国集团变为七国集团，后来又暂时变为了八国集团一样。从最初的十二国开始，T12的目标应当是在五年内发展为20个成员国左右。其他欧洲国家，如意大利和荷兰，可能被邀请加入，而不需要直接将欧盟纳为成员国之一这种更加复杂的方案。在拉丁美洲，巴西和智利将是合适选择。在非洲，成员可能包括肯尼亚、尼日利亚和南非。

同时，T12也应当更有雄心地扩展其议题范围。在实现最初几项目标之后，它可以将议题拓展到半导体的供应链保障上。若想做到这一点，就需要对半导体制造设备和技术实施多边出口管制，而在这一领域，科技民主国家远远领先于中国和其他国家。作为本计划的一部分，各国可以组建一个国际芯片制造联营，将半导体生产从中国转移到某个T12国家，并为这一行动所需的数十亿美元资金提供共同融资。由于现实存在的材料限制，目前世界面临着计算能力增长所伴随的收益递减，因此T12可以启动联合研发项目，致力于新一代微电子技术的开发，以推动计算能力的再次飞跃性提高。

随着项目的不断扩展，T12还应当建立跨国5G网络。目前的电信设备行业主要由华为垄断，构成了供应链和安全的重大风险。T12可以为爱立信、诺基亚和三星等公司提供支持，帮助它们过渡到使用开放无线电接入网络（O-RAN），后者依赖于开放接口，而非专有设备。这将允许多个供应商向市场供应可互换的电信零部件。未来，T12可以合作开发中国硬件的6G替代品，帮助各经济体避免遭遇目前在5G方面所面临的困境。

T12还可以开发一个数字货币框架，以维护美元在全球金融体系中的核心地位，而这一地位现在正遭受威胁。中国央行已经开始试点数字货币项目，如果这一项目取得成功，中国可能会将数字货币的适用范围扩展到一带一路参与国，扩大人民币作为国际交易媒介的影响力，并可能威胁美元目前所拥有的支配地位。建立一个以美元为基础的安全平台将使得竞争双方势力更加均衡，使得银行间资金转移、石油期货交易和洗钱追踪更加快捷简便。

除此之外，T12成员国可以发展并应用网络威慑理论。鉴于网络攻击的门槛较低，且很难将其归咎于某一特定行为人，全球或将面临持续的网络安全威胁。为了应对这一威胁，T12可以为网络空间的恰当行为制定统一准则，并定义何为对网络攻击的适当反击。各成员国可以通过增加信息共享和建立早期预警机制，在侦查和测量网络攻击方面展开合作，随后共同寻找这一侵犯行为的特定的攻击者。一旦确定罪魁祸首，T12就可以作出协调一致的联合反应。

可能面临的质疑和反对

不难想象，T12将面临许多质疑和反对。最显然会出现的是来自现有多边组织对任何新国际组织的普遍反对，而这些声音可能来自一些早已过时的组织。然而，T12的新颖性也正是其合理性，因为目前尚无一个由先进民主国家组成的科技政策协调组织：七国集团不欢迎重要科技领袖的加入，二十国集团包括中国、俄罗斯、沙特阿拉伯和土耳其等国家，而北约是一个主要关注欧洲安全的军事联盟。拥有37个成员国的经合组织规模过于庞大，而且并无在科技问题上取得突破性进展的先例。相比之下，T12将数量合适的成员国汇集起来，同时能够将科技议题提升到与欧洲安全和全球经济政策相同的高度。

私人部门在T12中所扮演的角色将引发另一问题：为什么一个由政府主导的进程需要企业的参与？答案是，这在经济上是有效率的。试想，在新冠病毒大流行之后，供应链几乎不可避免地会发生结构调整和地理位置上的多样化。各国政府和企业已经在考虑将制药和医疗设备生产回流，而因疫情面临工厂关停的企业也在重新审视供应链多样化的优势。相比各自为政，各国政府之间的多边协调使得这一过程更有序，花费更少，用时更短。

此外，中国和俄罗斯可能会对T12的成立作出反应。难道一个新的科技民主国家组织会不激怒它们吗？事实上，它们很可能将其视为一种威胁。但放弃民主国家之间合作的代价，要远远高于遭受抵制所要承担的可能结果。正如新冠病毒流行所证明的那样，当自由民主国家放弃协作时，无论是在协调旅行禁令、采取疾病治疗措施，还是帮扶贫困国家上，中国都会受益更多。T12不应忽视那些非西方国家，并应当在人工智能安全或气候变化的技术应对上与它们合作。当然，合作过程中也需要小心行事，并限制这些国家的参与度。最后，如果自由民主国家能够在这一议题上联合起来，世界将变得更加安全、稳定、自由。

最后一个可能的反对意见将来自现实主义。有些人将指出，其他领域的合作——如全球卫生和经济政策——已经足够艰难了，更不必说一个专注于科技合作的组织。但事实上，我们不应夸大任何国家组织之间的相似程度。这正是我们选择试验新机制以解决硬核问题的原因，而非依赖过时的机制或采用各国自谋出路的方法解决。现状不可持续。如果西方国家无法采取联合行动，科技最终将改变经济、军事和政治力量的均衡，使之更有利于其他国家。

是时候采取行动了

1944年7月，同盟国代表于新罕布什尔州集结，共同参与了后来被称为布雷顿森林会议的会议。在讨论了各项技术性问题并进行了一场无所不包的外交政策辩论之后，会议达成了一份战后国际货币和金融秩序的治理蓝图。同盟国一致同意建立稳定但可调整的汇率体系，为国际货币基金组织和世界银行的创立奠定基础，并采纳了开放的国际经济体系。那时所设定的框架，在很大程度上一直保留到了今天。

当今世界民主国家面临的一系列最紧迫的技术问题，在重要性上可能最终能够与布雷顿森林会议中代表们所考虑的经济问题相媲美。1944年，美国与一些志同道合的国家认识到，他们不能在真空中制定经济政策。同样，今天它们也必须认识到，各国能够独自应对科技影响的时代已然逝去。此前的很长一段时间，各国解决科技问题的方案都是临时性的，由于缺乏协调机制而将诸多困难撒手留给技术专家解决。今后，在竞争激烈的国际环境下，科技将证明其重要性早已超出了专家所能解决的范畴。

翻译文章：

Jared Cohen and Richard Fontaine, Uniting the Techno-Democracies, Foreign Affairs, October 13, 2020.