来源： 《国家治理》周刊 作者： 汪玉凯

摘 要:城市治理现代化是一个永恒的话题，也是现代文明十分重要的一个领域，在信息技术广泛运用于城市治理的过程之后，更是如此。如何在新的条件下，加大改革力度，整合资源，提升城市治理能力，依然面临许多瓶颈问题，亟需加以解决。在当下的数字时代，提升城市的数字治理能力，无疑是城市治理走向现代化中最为关键的一个方面。

关键词:城市治理现代化 数字治理 信息技术

城市治理现代化的多个维度

城市治理现代化是有多个维度的，但集中起来看，至少有四个维度最为重要，这就是人本性、公共性、协同性和可持续性。这“四性”可以说是城市治理现代化的价值导向，也是灵魂所在。

人本性

所谓人本性，就是要坚持以人为本，确立以市民为中心的治理理念。在当前的中国语境下，就是要坚持以人民为中心，这是城市治理的出发点和归宿点。当然，以人民为中心并不是一个抽象的概念，而是要有具体的内容，以及要从市民的切身感受出发。从城市治理的实践来看，以市民为中心要努力提高市民的便捷感、安全感、获得感、公正感和幸福感。如果离开这五种感受，城市治理有再多花样翻新，都可能是隔靴搔痒、不得要领。比如说，在新冠肺炎疫情防控中，各地都普及了健康码，这无疑是一个重要举措，在数字化抗疫中发挥了重要作用，但是如果每个城市都各自为政搞一个“码”而不互认，就会给普通民众的跨区域流动带来极大不便。这样一种做法显然不是把民众的感受放在第一位，更谈不上便捷感了。这足以说明，在城市治理的公共政策制定中，坚持以市民为中心说起来容易但做起来并不简单，城市治理中大量类似的案例都可以证明这一点。

公共性

所谓公共性，实际上是指城市治理的边界问题。这个边界集中体现在六个公共方面，即代表公共利益、行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序、承担公共责任。比如说城市的某个地方发生火灾或者发生中毒事件，马上会变成公共问题。涉及公共利益的问题都是城市治理必须面对的问题。

协同性

城市治理不应只由政府参与，而是要坚持政府、社会、市场、公众多元共治。从管理到治理的发展轨迹来看，两者是有明显差异的，这种差异实际上反映出人类在管理领域认知上的深刻变化。首先是主体方面的差异。管理形态下的管理主体主要是指政府，而治理形态下的主体则是多元的，除了政府外，社会、市场、公众都可以参与到治理中来。其次是权力行使向度方面的差异。管理形态下权力行使的轨迹是单向的、自上而下的，而治理形态下权力的行使是双向互动的。第三是公开性和透明度方面的差异。在管理形态下，公共政策的制定和实施公开性、透明度较低，但在治理形态下，公共政策的制定和实施都需要公开透明，特别是涉及公众切身利益方面的问题，更是如此。第四是管理方式方面的差异。管理形态下的管理方式和手段是排斥市场机制的，但在治理形态下，除了行政手段、法治手段外，还可以借助市场手段，如购买公共服务等，以此提升公共服务的效率和公众的满意度。最后是结果方面的差异。在管理形态下，更加注重管理的过程，而不太重视管理的结果，但在治理形态下，常常是以结果为导向衡量绩效的，这就会大大提升治理的有效性。

可持续性

城市治理现代化的可持续性具有丰富的内涵，比如城市的产业发展、生态环境、文化传承，城市的个性、风格、发展方向等。因此从这个意义上说，城市治理现代化既有共性的一面，也有其独特的个性一面，只有把共性和个性有机地结合起来，才能体现出城市发展的可持续性，真正反映出一个现代化城市的风貌。那些试图用一种模式、千篇一律的方法推动城市治理现代化的做法，都很难获得成功。

如果说上述四个维度是思考城市治理现代化的价值导向，是城市治理现代化的灵魂，那么，一个城市治理的成效，则是衡量其是否现代化的重要标准。比如一个城市能否坚持高质量发展、保障城市高水平运转，城市公共部门能否不间断地提供高质量的公共产品、满足市民对基本公共服务的诉求；再比如，一个城市在治理过程中能否不断解决城市发展中面临的难题，以及市民对解决这些难题的评价、满意度等，都在很大程度上反映着城市治理的能力和水平。现代城市治理，只有紧紧围绕以上一些关键性问题不懈努力，才能真正加快城市治理现代化的历史进程，不断满足城市市民的各种需求。

数字时代城市治理面临诸多挑战

前面我们从一般意义上分析了城市治理现代化的价值导向和目标，如果具体到中国的城市治理的现实来看，还需要从中国城镇化发展的历史进程以及与信息技术在城市治理中普遍应用所产生的影响等方面进行深入分析，这样才能使我们看得更加清楚。

中国城市治理面临的现实挑战与快速城镇化密不可分

快速城镇化是一把双刃剑，一方面中国用了40多年的时间走完了发达国家100多年的城镇化道路，另一方面快速城镇化也带来了很多问题。1978年末中国常住人口城镇化率只有17.9%，2019年末常住人口城镇化率突破60%，城镇人口增至8.5亿，也就是说，在42年的改革开放进程中，城镇化率平均每年以一个百分点的速度在增长。然而不能忽视的是，目前居住生活在城市中的人口，大约有2.9亿农民工，他们还没有成为真正的市民。与此同时，中国的城镇化似乎也没能走向一条城乡一体化的道路，出现了明显的大城市化趋势，由此中国的社会结构由传统的“二元社会”演变成“三元社会”，因为在农村和城市的二元社会结构之间，又出现了一个数以亿计的、既不属于农村也不属于城市的农民工群体。因此，如何在城镇化过程中，加快人的城市化步伐、而不是简单地扩大城市空间，成为一个十分紧迫的问题。

中国城镇化也伴随着快速的信息化

我国改革开放起步之时，也是现代信息技术快速发展的重要阶段。特别是现代芯片技术和运算技术的突破，以及互联网的出现，极大地加速了全球范围的信息化浪潮。中国作为后发国家，在改革开放的大潮下，城镇化、信息化齐头并进。一方面，中国的城镇化出现了与传统西方国家的城镇化不同的发展情形，信息化为城镇化进程提供了新手段和技术支撑；另一方面，信息化也对城市治理产生重要影响。一个显著的例子是，截至2020年6月，中国网民规模已经达到9.40亿，其中城镇网民6.54亿，农村网民2.85亿；手机网络支付用户规模达到8.02亿；网络购物用户规模7.49亿；在线政务服务用户规模也已达到7.73亿。但是，在肯定我国互联网应用快速发展的同时，也要清醒地看到，在全国2.5亿60岁以上的老人中，有大约1.95亿人要么没有智能手机，要么不会使用，成为有可能出不了门、购不了物的特殊人群。与农村不同，如果在城市集聚大量这样的老年群体，对他们的生活所造成的影响是非常大的。

快速城镇化与快速信息化双重影响下中国城市治理面临的主要问题

当前，民生问题凸显、未富先老、交通拥挤、环境透支、安全隐患增加、社会管理薄弱等问题在许多城市都不同程度地存在。再加上城市治理体制机制还不能适应城市快速发展的需要，其在运行过程中经常显得捉襟见肘、力不从心。以民生问题为例，一方面随着经济发展和社会进步，城市居民对医疗、教育、养老、社保、就业、保障性住房等民生问题的要求越来越高，诉求越来越强烈，另一方面政府提供公共服务的能力却受到多方面因素的制约，很难满足公众的一些诉求。像北上广深四个一线城市集聚了数以千万计的外来人口，其中许多人虽然长期生活居住在城市，但是并不能在本地落户，再加上一些好的医疗、教育资源分布不均衡，相对都集中在大城市，所有这些都会对城市治理形成很大压力。

提高数字治理能力对城市治理现代化将产生重要影响

应该看到，经过多年的智慧城市建设，我国各类城市的信息化水平都有了显著提高，也积累了海量的数据资源，如何整合这些数据资源，并对其进行有效治理，更好地为城市治理服务，成为一个十分重要的问题。从城市治理本身的发展看，尽管涉及到众多领域，需要各方面多管齐下、不懈努力，但在当下的数字时代，如何提升城市的数字治理能力，无疑是城市治理走向现代化中最为关键的一个方面。

从我国城市数字治理的实际状况看，提升数字治理能力，加快城市现代化步伐，至少有以下四个问题值得高度重视。

要对政务数据、企业数据和社会数据进行有效整合，实现数据资源的价值最大化

在今年的新冠肺炎疫情防控中，中国数字化抗疫成效明显。在某种意义上说，新冠肺炎疫情也是对中国城市数字化治理能力的一场大考。总体看，中国在数字化抗疫方面是走在世界前列的，这与我们过去构筑起来的强大数据基础息息相关。比如运营商的手机实名制、交通部门的购票实名制、政府部门的人口数据库以及互联网企业通过为社会提供服务所积累的海量数据资源（如阿里巴巴、京东的网购数据，腾讯的微信数据，百度的搜索数据，滴滴网约车的数据以及外卖等网络服务商所积累的客户数据等），在新冠肺炎疫情的防控中，都起到了重要作用。这些数据通过一定的整合后在精准防疫、追踪、隔离等各个环节发挥了重要作用，在最短的时间内防止了疫情的蔓延。同时，网购、线上教育、线上医疗、线上办公、政府的在线服务等，也为大幅减少人群流动、密切接触，进而防止交叉感染、阻断疫情起到了重要作用。

通过对数字化疫情防控的分析，我们可以看到，未来在城市治理中，需要进一步整合数据资源，对于公共部门掌握的政务大数据、企业所拥有的企业数据、网络运营商以及互联网巨头掌握的社会数据，都需要进行有效的整合。在此基础上，一是要通过制度化的手段加大数据开放的力度，特别是政务大数据在不涉及国家公共安全等问题的前提下，更需要及时向社会开放，让相关组织进一步开发利用，造福于社会；二是建立数据共享机制，最大限度地抑制数据的部门所有、单位所有，使可以共享的数据资源在更大范围内共享。

当然，在追求数据资源价值最大化的过程中，目前遇到的最大问题，是如何处理好数据资源开发利用与个人隐私保护之间的关系。这个问题在我国之所以比较突出，原因在于我们至今还没有一部比较完整的保护个人隐私的法律。再加上中国的互联网消费发展迅猛，个人数据保护意识也相对淡漠，使这一问题显得异常突出和紧迫。而个人隐私缺乏法治保障，也为网络犯罪、电信诈骗等违法行为提供了空间。从城市治理的实践看，目前也出现了政府部门各自为政，过多、重复进行数据采集，以及人脸识别等人工智能技术被过度使用等现象，因此加快个人隐私保护相关法律的制定和实施，成为解决这一问题的关键所在。

通过改革破除影响数据资源共享的体制机制障碍

提升城市的数字治理能力，除了要加强信息化基础设施建设、整合数据资源外，还有一个十分重要的问题是通过改革破除不合理的体制机制障碍，为数据资源的共享和利用提供制度保障。而这方面在全国出现了许多探索和创新，其中浙江省丽水市机关内部“最多跑一次”改革，就是在政府对企业和社会公众在政府办事“最多跑一次”改革基础上的进一步深化。

首先，这项改革可以说是一项刀刃向内的深刻变革。中国在从计划经济向市场经济的转型过程中，最大的问题是出现了权力和利益的交织，由此导致了审批结构的问题。政府的门槛太高、管理的事项太多、审批面太宽、审批自由裁量权过大、审批中暗箱操作等问题突出。这些问题造成什么结果？一是给权力寻租提供了极大空间。二是给企业、民众在政府和公共部门办事设置了诸多门槛，带来了很多不便。三是在政府内部各部门间存在大量的推诿扯皮，使协调变得异常困难，行政效率低下。四是阻碍了市场营商环境的改善，极大影响了政府的形象。而政府内部“最多跑一次”改革可以说是抓住了“放管服”改革中的主要矛盾，这个主要矛盾显然不在于社会，也不在于市场，而主要在政府。所以可以说，机关内部“最多跑一次”改革，主要是在内部动刀子、解决简政放权最主要的矛盾方面。正因为如此，应通过改革，为实施“互联网+政务服务”和大数据战略扫清政府内部的体制机制障碍。

其次，这项变革已经引发了政府内部的业务重组、流程再造、部门协同等多方面变化，为党政群内部的政务数据整合、共享、利用提供了一种新的运行机制和模式，从而改变了传统政府管理的运作格局，也为建设人民满意的廉洁、高效、有为的服务型政府探索出新的路径。

通过提升数字治理能力，加快城市治理的数字化转型

经历了二十多年的信息化建设和发展，我国城市治理的数字化水平已经有了很大的提升，这是一个基本的事实。目前我国的政府、特别是城市政府数字化转型的成就可以用四句话概括，即由碎片化转向了整体性、由封闭转向了开放、由传统政府部门协调转向整体协同、由手工作业转向智能智慧。尽管政府数字化转型取得了显著成效，但仍然存在互联互通难、数据共享难、业务协同难。这“三难”直接影响了另外的“三跨”，即跨部门、跨层级、跨区域的政务服务。从这一点来讲，解决好由“三难”到“三通”，即网络通、数据通、业务通依然是加快政府数字化转型的重中之重。而丽水市机关内部“最多跑一次”改革，在一定意义上也为加快政府数字化转型提供了借鉴。

首先，通过“五化改革”为提高政府运行的整体协同能力提供了一个重要抓手，即清单化定责、场景化改造、标准化规范、数字化协同、专业化推进，解决了长期困扰政府运行中的内部推诿扯皮、协同难的“痛点”“难点”，打通了“堵点”。其次，运用信息技术优化政府职能配置，重构政府内部的业务模型，实现党政群联动。具体体现在：重构重塑部门关系，重塑业务环节，集成共享数据，党群政府联动。三是为全国一体化政务服务平台的完善提供了新路径。比如国家政务服务平台于2019年5月上线以来，成效明显。该平台已经与全国31个省（区、市）及新疆生产建设兵团、40余个国务院部门平台互联互通，全国31个省级政府构建了覆盖省、市、县三级以上政务服务平台，一直延伸到乡镇、社区，五级联网。其主要支撑是：统一身份认证，统一电子印章，统一电子证照，统一服务事项，统一数据交换平台。这“五个统一”是支撑一体化政务服务平台的五个支柱。可以说，全国一体化政务服务平台未来能够普遍实现跨部门、跨层级、跨区域的服务将是我国政府数字化转型的重要标志，也是城市数字治理水平提升的重要象征。

构建立体化的城市数字治理评价体系

目前，我国除了对智慧城市有一些评价指标之外，就城市的数字治理能力方面还没有建立起比较有效的评价指标体系。而在笔者看来，这方面的评价还是非常重要的，因为科学的评价指标体系是指挥棒，如果运用得好，就可以对全国的城市数字治理起到很好的引领作用。

就智慧城市的评价指标来看，目前许多机构也相继出台了一些评价指标。比如中国经济信息社联合中国信息协会、中国城市规划设计研究院等联合发布了城市数字治理评价指标体系，并对全国GDP排名前一百位的城市进行了排名。其一级指标主要包括数字基础设施、数字行政服务、数字公共服务、数字生活服务等四大方面，下面还有二级和三级指标。国内某知名的政府信息化咨询企业也制定了有关智慧城市发展水平的评价指标，主要包括五个一级指标（智慧基础、智慧治理、智慧民生、数字经济、创新环境），重点突出了四种能力（基础支撑能力、数据应用能力、融合发展能力、服务供给能力），强调可能性、导向性、实效性。国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心，在现代化城市治理体系研究课题中，也提出了自己的评价指标，一级指标主要包括发展质效、精细治理、人本服务、多元协同。显然，这个指标体系既包括服务，包括结果，也包括城市的发展，涉及面比较宽，角度和前两个评价指标相比也有较大的差异。尽管这个评价指标还不是主要针对城市的数字治理本身所设定的，但以城市治理现代化这个角度来进行评价，更具全局性和战略性。而城市的精细治理，实际上就是对各种数据的具体运用，如果离开城市数据的有效治理是不可能达到城市本身的精细治理的。从这个意义上说，为了提升我国城市数字治理的能力和水平，应该在综合已有的评价指标体系的基础上，逐步建立起一套社会普遍公认的、有内涵的城市数字治理评价指标体系，这对未来我国的城市治理现代化必将产生重要的引领作用。